【委员风采】袁昕：我国老年友好城市评估指标体系研究

导读

住房与社区规划学委会特别推出【委员风采】专栏，定期推送学委会委员在住房与社区规划相关的学术与实践成果。本期内容为住房与社区规划学委会主任委员、清华同衡规划设计研究院袁昕院长题为《我国老年友好城市评估指标体系研究》的报告，以飨读者。

袁昕

住房与社区规划学术委员会主任委员

清华同衡规划设计研究院院长

新时期我国在城市建设方面由以前“见物不见人”转向“以人为核心”，老年群体是社会的重要组成部分，特别是在当前中国快速进入老龄化社会的发展进程中，对老年人的关注显得尤为重要，与老年群体相关的空间营造成为城市建设的重要一环。

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研究背景与意义

2015年，《中华人民共和国老年人权益保障法》正式出台。该法律的颁布明确了老年宜居环境建设的法律地位，提出了“国家采取措施，推进宜居环境建设，为老年人提供安全、便利和舒适的环境”的目标要求。

2016年，《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》出台，标志着我国老年宜居环境建设的全面启动。该意见进一步明确了“建设老年友好城市、老年宜居社区”的建设目标，提出老年宜居环境建设的5大环境、17个重点任务，包括建设适老居住、出行、就医、养老等的物质环境，以及包容、支持老年人融入社会文化环境。

2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。《规划》除了提出财富准备、劳动力供给、老龄服务等基础内容，还包括科技创新、劳动力素质提升，以及老有所为、终身学习等全局性的新举措。

在新趋势、新要求和新挑战之下，北京清华同衡规划设计研究院“老年友好城市评估指标体系研究”旨在积极应对我国人口老龄化与城市发展建设之间不协调所产生的矛盾，发现老年友好城市所存在的短板领域，针对其不足提出相关完善建议。在研究基础之上，指导老年友好城市开展评价、评估和评定等工作，推动我国老年友好城市建设。

我国老年人在城市中遇到的问题

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理论研究

老龄化不是一个简单的生理变化现象，而是一个由社会和历史环境建构的概念。随着经济环境的变迁、年龄认知的变化，老龄化理论研究经历了从“成功老龄化”向“健康老龄化”再到“积极老龄化”的转变，社会对老龄化的看法逐渐从消极向积极转变，老年人逐渐从“被视为社会负担”转变为“家庭和社会的重要资源”。2000年后，世界卫生组织(WHO)积极推动老年友好城市的发展，首次提出“老年友好型城市”。

WHO推动下的老年友好城市的内涵演变

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国内外案例综述

2007年，世界卫生组织(WHO)发布《全球老年友好城市建设指南》，成为老年友好城市领域的纲领性文件。该指南从物质、社会和服务方面确定城市环境的8个主题和相关的82个关键特征，但并无具体评价指标和衡量标准，主要以核对清单的形式列举了特征要素。

2015年，该指南进一步升级成为“核心指标指南”，设置“核心+补充指标”，主要考核老年友好城市建设的短期效果（包括实体环境和社会环境）、对老年人福祉的长期影响、不同群体老年人之间的公平性。

而在开展老年友好城市建设方面，美国退休长者联盟（AARP）于2015年制定了“宜居社区”指数，注重老年人独立生活能力与环境质量；韩国2010年出台的《首尔2020年老龄社会总体规划》提出十大任务并形成指标体系,关注政策指标考核变化趋势。

我国于2018年发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》评估指标体系，强调政府为老年人提供保障和服务的考核评估。内容包括老年社会保障、养老服务、老年健康、老年宜居环境、老年精神文化生活、老年社会参与、老年权益保障、老年工作基础和保障，基本对应《规划》确立的八大重点任务。

基于上述案例研究可知，各国指标体系围绕WHO确定的八个核心主题，基于本国国情，在侧重和表达上略有不同。欧美地区国家更加注重住房可负担性、个人健康、个人安全，以及水、空气质量等环境因素。亚洲地区国家更加注重代际关系、终身学习、高龄就业和老年人权益等。我国更加注重养老服务体系和各类保障体系的建设水平，强调老年服务工作的管理保障力度。

国际案例

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老年友好城市定义及内涵

老年友好城市定义是城市通过优化物质环境、完善政策体系、营造参与氛围，满足老年人的生活需求，提升为老服务质量，并为老年人创造实现自我价值的机会，从而促进积极老龄化，增强老年人的幸福感与获得感。

老年友好城市内涵应包含三大重心，并以此设计指标体系框架，分别是：

空间友好：以居住场所为轴心，以生活社区为半径，以城市公共设施为依托，打造无障碍、安全、可达的物质空间。推进城市规划建设适老化改造，从而让老年人在日常起居、出行等方面，享受舒适便捷、安全无忧的城市环境。

政策友好：形成以政府主导、社会参与、全民行动相结合的养老服务体系，提升老年人在医疗、养老、保障、福利等城市发展软环境的适老化建设，营造支持、包容的社会环境。

参与友好：提供丰富多元的参与机会，让老年人积极参与到社会各类事务中，帮助老年人实现自我价值，使老年人获得效能感，推动积极老龄化的社会氛围。

老年友好城市评价指标体系框架

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我国老年友好城市指标体系

老年友好城市评估指标体系在我国是一项全新的指标体系，无先例可循，工作具有创新性和挑战性，难度大。本指标体系的指标选取遵循“战略导向性”、“系统可操作性”、“客观可比性”、“我国特色阶段性特征”四个主要原则，并具有以下4个特色：

1.家国同构，民本精神——贯彻

以人民为中心的发展思想的内在要求

老年友好城市的三个目标维度符合“马斯洛的需求层次理论”，从基本的生存需求（空间友好——无障碍、安全、可达的物质空间）向尊重、归属（政策友好——支持性、包容性的社会空间）再向自我实现（参与友好——丰富多元的参与机会）依次建构，像阶梯一样从低到高排列。

老年友好城市的三个目标维度

2.传承创新，对标国际——构建具有

国际视野、中国特色的指标体系

对标WHO标准，增加“室外空间”、“公共交通”、“居住安全”等物质空间方面的指标，增加“老年就业”部分；参照我国“十三五”规划，将“社会保障”单独列出，延续“医疗服务、生活保障与经济救助”等方面工作特点，体现中国国情特色和制度特色。

3.量体裁衣，夯实基础——识别中国

现阶段国情的主要问题

从满足老年人最直接、最迫切的需求以及解决城市中老年人遇到的痛点出发,识别当下最为严峻的5个问题，即老旧小区改造、移动互联网“数字鸿沟”、慢病服务、异地就医、老年人再就业，并提出针对性的指标，构建我国特色的老年友好评估指标体系。

4.刚柔并济，保障实施——以约束性

指标作为规范底线，以预期性指标作

为倡导引导

约束性指标共12项，结合我国老年人的重点需求以及现行政策所提出的主要目标，作为老年友好城市的核心规范，要求各参评城市达到的基本标准。

预期性指标共18项，为老年友好城市建设提供倡导与建议，明确建设途径与工作方向，同时兼容城市差异，允许各城市根据其发展水平与需求特点，因地制宜开展相关工作。

表1 老年友好城市评估体系

指标体系综合考虑了客观数据（定量）与主观数据（定性、专家打分），数据来源于统计部门、民政部门和其他政府职能部门的官方数据，最终形成三大领域、八大维度、30个指标。在创新方面，团队共提出6个创新性指标，与当前国情相呼应，如“老旧楼房适老化改造率”、“是否出台相关政策促进外地老人享受同等优待”、“是否组织开展代际活动”、“老年人对自身效能感的满意度”、“信息无障碍程度”等。

希望这个工作为我们积极应对老龄化、推进我国老年友好城市的建设有所贡献，我们也期待着在实践中不断检验和完善这个评估体系。

| 内容来源：“清华新型城镇化研究院”微信公众号

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